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理性看待92号文中的—商业地产开发“不宜采用PPP模式”_理论_专家观点-政府采购信息网

时间:2018-01-11

  【前言】

  本文并非为了标新立异,实在是因为商业地产开发与PPP之间存在着很微妙的关系,如果梳理不清,将对PPP的业务(包括作者本人)、PPP模式在中国的发展,造成相当的影响。作者一直以来都在开展和思考商业地产开发与PPP的有机结合,本想将有关想法在正在编写的PPP书籍中来体现,但是,如今国家财政部关于PPP项目库的新规(92号文)已出,笔者认为有必要将自己的观点说一说。希望任何政策都不要被认为的过火,人为的极端。当然,本文只是简单阐明观点,碍于篇幅,不宜详细论述。

  新规的颁布

  2017年11月10日,财政部办公厅颁布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(本文简称92号文),这是一个防止PPP异化,规范PPP市场的重要文件,对PPP模式的良性健康发展将起到十分关键的作用。92号文内容丰富且切中要害,剑指PPP市场中的很多不规范现象。其中的一个内容似乎并没有引起太多的注意,存在下列情形之一的项目,不得入库:(一)不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;

  问题的提出

  商业地产开发领域不得入库似乎被大部分人认为是理所应当,无可厚非,然而,如果新规出台之初不搞清楚本质,不划清边界,将很可能成为海洋中的一个波浪,看似不起眼,结果形成了轩然大波。最终让PPP更加步履维艰、雪上加霜。

  我们应当正确理解财政部的内容实质,应当理性看待92号文所提及的商业地产开发。新规所规定的商业地产开发,实则是指作为PPP项目的主体部分应属于公共属性,不得是商业属性。例如,不得将房地产、商业地产等项目本身作为PPP项目的主体部分。但是,并不能将含有商业地产开发元素的项目就盲目认定为违规项目。主体部分不能是商业地产开发,不等于PPP项目本身就不能包含商业地产开发。

  笔者认为,一方面,要坚决防止PPP的商业性质,严格保持PPP的公共属性;另一方面,也要兼顾PPP模式本身中存在资源补偿(这里所谓的资源补偿,是指授予PPP项目周边的土地、商业等开发收益权,作为对PPP项目投资回报不足的收益补偿。),避免一刀切,导致大量PPP项目的难以实施,阻碍了PPP模式在我国的实质性顺利开展,尤其是针对园林绿化、文体中心、养老、养生、特色小镇、片区开发等项目。这些项目,由于其经营性收益在PPP合作期限内很可能不足以弥补投资回报,资源补偿模式无疑是重要的弥补投资方式之一。若92号文被极左的使用,无疑将使上述项目难以采用资源补偿方式继续实施。那么,尤其类似于特色小镇、片区开发等城镇综合性开发项目,到底该怎么做?(此处应当注意的是,目前存在传统的所谓的土地补偿开发,由于其无法突破土地公开招拍挂,实际上是一种非阳光下、缺失公平性的产物。不可复制、不应推广。)

  资源补偿的合规性基础

  资源补偿是符合国家PPP的主管部门关于PPP的有关规定的,是一种合规的模式。

  1、资源补偿模式属于财政部规定的合规性内容。

  资源补偿模式,是可行性缺口补助回报机制的重要内容之一。该模式的规定开始于2014年12月30日财政部颁布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号),该通知所附的《PPP项目合同指南》中,明确规定了,对于使用者付费无法使社会资本获得合理收益的、甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目,可以由政府提供一定的补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分,使项目具备商业上的可行性……在我国实践中,可行性缺口补助的形式多种多样,具体包括:……授予项目周边的土地、商业等开发收益权,有效降低项目的建设、运营成本,提高项目公司的整体收益水平,确保项目的商业可行性。

  由以上可以看出,(1)可以授予项目周边的土地、商业等开发收益权,此处显然主要指的就是商业地产开发;(2)开发收益权是PPP项目的附属部分,不是PPP项目的主体部分,但是属于PPP项目的内容范围内;(3)开发收益权的实施主体和收益主体是项目公司,即应确保项目公司在PPP的模式下,合理合法的获得开发权和开发收益。

  2、资源补偿模式符合发改委关于PPP模式的指导精神。

  发改委于2014年12月2日颁布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号),其中规定准经营性项目,对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施。

  由此可见,发改委在PPP的准经营项目(即财政部所称的可行性缺口补助)中,设定了政府补贴资源原则,该补贴资源显然与财政部所规定的土地、商业等开发收益相得益彰。

  3、资源补偿符合六部门颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的指导精神

  2015年6月1日,国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、中国人民银行等联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》无疑是一个重要的文件,尤其对于PPP项目(此处我们无须讨论特许经营和PPP的关系)。该办法中明确规定,特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定,可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的,可由政府提供可行性缺口补助,包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。

  在本办法中,(1)六部委更是在可行性缺口补助的模式下,单独指明了授予项目的其它开发经营权益,(2)开发经营明显表述不同于特许经营,更体现的是商业性质,而非特许下的公共属性,其显然主要针对的是土地、商业等开发收益。

  资源补偿的合理性

  由前述可见,资源补偿作为PPP模式下可行性缺口补助机制中的重要模式之一,该模式显然有利于减少财政的负担:

  1、解决财政承受能力的不足

  众所周知,PPP项目中,财政部早已颁布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,指引中规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。PPP在经历了三年的快速发展期后,很多地方政府已经将该10%的额度占满(尤其以政府付费为主的PPP项目)。若继续开展PPP项目,尤其采用可行性缺口补助中的财政补贴,将明显受到额度限制,难以实施。而资源补偿,是通过资源的开发收益补偿,不占用财政资金,避免了额度的限制。

  2、财政收入过低的地方难以通过财政补贴方式来解决

  对于很多区县级政府,尤其是经济欠发达的区县级政府,PPP项目数量开展的很少,财政承受能力的额度仍然有很大富余(例如,财政收入仅为几个亿,但是加上上级转移支付后,一般公共预算支出已经超过二三十亿元),但是,由于其自身财政收入过低,即便是理论上仍然可以采用财政补贴的方式,但是,实践中也是很难获得融资机构认可。因此,资源补偿可以作为一种重要的模式补充。

  3、资源补偿可以弥补政府财政收入不稳定的缺陷

  很多地方政府,由于其特殊的原因,导致其财政收入存在一定的不稳定性。例如,对于产业依赖性很强(例如矿产资源依赖)的政府,以及即将脱贫的政府与,其财政收入将明显处于不稳定。同时,上级转移支付也同样存在不稳定性。因此,将给社会资本方带来财政补贴的不确定性,制约了社会资本的进入。而采用资源补偿的方式,通过前期的商业判断,合理的商业开发行为,将获得收益补贴的主动权,减少了单纯依赖于政府财政的被动局面。从而,有利于项目的真正落地。

  4、适应我国未来PPP项目的趋势

  根据财政部的最新指导精神,未来PPP项目将严格限制政府付费类纯非经营性项目,更多的是要真正含有运营成分,在市场上获得真正的使用者付费,而显然可行性缺口补助将是最重要的模式。但是,众所周知,在目前采用的可行性缺口补助模式中,绝大部分仍然采用财政补贴。若仍然财政这种单一的补助方式,不仅继续存在财政承受能力额度的限制,也极大的限制了PPP项目的灵活性和创新性。因此,资源补偿将作为一种重要的补助方式,并且将会越来越多的引领模式创新。

  合理规范,防止本末倒置

  资源补偿的基本原则是补缺口,而不是使项目公司因此获得超额利润。因此,我们在实践中应当注意突出PPP项目的公共属性,即,项目主体属性,例如公园绿地、文体中心、特色小镇的基础设施和文化旅游本身等,而作为土地、商业等开发收益仅仅是项目的附属,作为补偿。而不能任意扩大开发收益,尤其不能借资源补偿的名义,行商业开发之实。笔者在近两年的PPP市场上,的确遇到过这种的想法存在。

  综上所述,商业地产开发作为资源补偿的核心内容,应当在PPP规则许可的范围内合理实施,作为PPP项目的有益补充,而不能喧宾夺主。同时,我们也应注意到,资源补偿本身在实际操作中具有相当的难度,例如,(1)如何与招拍挂制度的合理衔接,在公平的前提下,让实施PPP主体部分和商业地产开发的附属部分由社会资本的统一获得;(2)如何进行项目主体部分的经营性收益的合理、科学预测,以及对于资源补偿的部分的合理预测,尽量保障社会资本获得适当的利润,同时,鉴于项目主体部分的经营性收益和开发收益均存在不确定性,由此如何设定好动态调价机制,以及超额利润的分配机制。(3)如何进行项目融资,保证资金到位等等。这些都需要我们在实践中的总结,更需要国家有关部门能够给予规则的完善、示范案例的推广,以指导PPP市场的合规、合理开展。
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